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  从2010年6月末开始,我国十余省市陆续遭遇高温天气,部分地区气温达35-37℃,局地达38-40℃。7月5日,北京地面气温更测得68.3度,打破历史记录。都市白领可以躲进空调房,而更多的体力劳动者——即所谓的“穷人”才是酷暑高温真正的受难者。而面对这样的情况,全国范围内有且只有一条《防暑降温措施暂行办法》,还是半个世纪前颁布的。随着厄尔尼诺和城市热岛效应的加剧,天气只会越来越热。城市热灾应急机制缺失,是中国每个夏天面临最现实的问题之一。
  高温酷暑,穷人受灾   
从1960年到2010年,不管时代如何变迁,劳动者的劳动范围、劳动内容、工作环境、社会条件等方面有着怎样翻天覆地的变化,《防暑降温措施暂行办法》依然雷打不动地横亘在社会底层的劳动者面前。就是这个50年以不变应万变的暂行办法,严格说来在法律等级上也仅仅是属于“部门规章”罢了。50年,算算已经是一个普通劳动者的一辈子了。

中国高温
《防暑降温措施暂行办法》年过半百,已经落伍这个时代和社会。

中国缺乏“热灾”法律保护穷人

在中国,普通体力劳动者几乎都是低收入群体。他们分布在建筑工地、城市街道、农田乡村。他们为社会的发展贡献巨大,但却是利益保护环节最为缺失的部分。在高温天气下劳作的人们未曾得到应有的劳动保护——连一部全国性的保护劳动者的防暑降温立法都没有,仅有的一个《防暑降温措施暂行办法》也已经是1960年颁布的。

《防暑降温措施暂行办法》五十年不变

时隔50年,不管时代怎样巨变,劳动者的范围如何扩大,劳动环境如何复杂、内容如何沉重,这部《暂行办法》始终保持着以不变应万变的姿态。翻开这部“暂行”了半世纪之久的《办法》,我们可以看到“高温作业”还是仅限于冶金工业的炼焦、炼铁、轧钢等车间;机械制造工业的铸造、锻造、热处理等车间;搪瓷、玻璃、砖瓦等工业的窑炉车间;火力发电厂和锅炉房等。而对处在炙热的太阳底下的露天作业仅是这样规定:“夏季露天作业工人和农民,应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装。对高温作业者和夏季露天作业者,应供给足够的合乎卫生要求的饮料、含盐饮料。夏季田间作业,应在适当地点建立男女分设的简便厕所。”——这些最基本的防护和便利设施早已被诟病为“与时代脱节”。

高温下穷人的困境:工停口停

但是进入7月份,全国十余个省市录得的气温已经达到近乎极限的温度,而北京7月5日的地面温度是68.3度超过了历史记录,在这样的高温酷暑下,建筑等领域的劳动者并没有停止劳作,虽然各城建部门已经发放过关于高温酷暑停工的通知,表面来看这是劳动单位的不服从不执行,其实也是劳动者不能执行——目前在中国,低收入劳动者仍有大部分使用计时工资。如果他们停止工作几个小时或者一天,那么收入也必将减少——这对于他们个人或家庭的生存来说是不可接受的。

  全国仅重庆有高温立法  
中国内地城市曾经有两个有过高温保护方面的立法,一个是重庆一个是深圳,但活到现在的立法只有重庆的《高温天气劳动保护办法》,深圳早在2009年终止了其高温保护法;而放眼各省市,多如牛毛的是各种法律效力低下的“行政规范性文件”,它们顶着各种各样的“通知”的帽子浮在水面上。

2010年7月4日福建泉州市区大坪山非机动车隧道里面与洞外温差近十度,一家三口来这里避高温。

2010年7月3日晚,重庆市民在室外乘凉并观看世界杯比赛。

地方政府高温保护立法:仅重庆一城执行至今

中国地方政府唯一对高温天气下劳动者有立法保护的,曾经有过两个城市:一个是重庆,2007年6月1日重庆市政府颁布施行《高温天气劳动保护办法》(该办法属于地方政府规章),并且实施至今;另一个就是2005年8月12日深圳市人民政府颁布生效的《深圳市高温天气劳动者保护暂行办法》,同样是属于地方政府规章的办法,在2009年的时候,随着第120号深府令而被废止。除此之外,法律效力低下的各类规章、行政规范性文件,各地、各机构几乎都有。

高温应急预案缺乏法律约束力

苏州市劳动和社会保障局、上海市总工会、武汉市建委、青岛市人民政府、福建省劳动和社会保障厅、福建省国税局、地税局都下发了关于做好夏季保护防暑降温工作的通知、中暑卫生应急预案等,这些都是属于政府部门的行政规范性文件,而依据《中华人民共和国立法法》的规定,规章在法律体系中属于最低等级。

也就是说,这些文件虽然对用人单位和劳动者有约束力,但并不具有广义上的法律效力,因此缺乏稳定性和强制性。例如,广州市建委下发的《关于加强高温天气建筑工地施工安全管理工作的通知》中规定:日最高气温达到39℃以上时,工地当日应停止作业;日最高气温达到37℃以上时,当日工作时间不得超过4小时。但据《南方都市报》7月6日最新报道指出昨日上午11时15分,广州市中心气象台就发布了今年首个橙色高温预警,到下午15时广州市五山观象台已录得37℃高温,多个工地气温早超此温度,但为赶进度并未停工;再比如黄埔东路209号附近污水井工地,大气温度超39度,地面温度达到50度,工人仍在工作。而因为这些文件不具备法律约束力,有关部门并不能对工地进行处罚,工人的高温补贴也无从谈起。

  中国城市“穷人纳凉点”稀缺  
高温年年有而且年年冲记录,但是针对城市低收入人群和弱势群体的纳凉庇护所却不是全国各城市都有,中国的三大火炉城市中就只有重庆和武汉设立了纳凉点,尽管大多数地点选择是人防工程、防空洞,但聊胜于无且数量相对客观,而且大多数安装有制冷设施。

中国的三大火炉城市中就只有重庆和武汉设立了纳凉点。

中国仅武汉重庆等城市有“纳凉点”

面对中国城市数量众多的低收入群体,目前只有武汉、重庆等火炉城市设有“纳凉点”。重庆今年应对高温酷热新增了11个纳凉点,总数达到102处,媒体称共可容纳110万人。这些项目,是由重庆人防部门完成的,所启用的纳凉点也是重庆的人防工程,如防空洞等。

武汉从2003年开始设立纳凉点,今年武汉的1000多个纳凉点全天24小时开放,每个纳凉点都设置了冷气、冷饮、防暑药品以及文化娱乐设施等;杭州今年7月1日开始,也才开放了9个纳凉点供低收入群体藏身。

在其他的一线城市,省会城市,更多的人只能选择在公共场所蹭冷气。从人口数量和城市规模来看,中国城市的纳凉点数量、条件、软性服务都不能跟纽约、芝加哥等城市相提并论。随着气温的不断攀升,每年都会有大量“穷人”热死,其中武汉在2002年7月份有七人因中暑而热死,其中两人是田间劳作的农妇;从2009年7月《新京报》的一篇报道中可知,广州在高温酷暑中有39人热死,他们中大多数是弱势老人;而据《京华时报》7月6日的最新报道,北京高温天气导致7月3日-5日已有59人通过急救电话被抢救,而河北一名27岁男子,在火车站排队买票时因高温猝死。

  欧美国家如何保护“穷人”  
1995年一场热灾让芝加哥政府认识到热浪要作为社会灾难来看待,这是一种特别的灾难,“因为主要针对穷人”。从此美国各城市开始效仿芝加哥,建立起独特的热灾应急机制。

芝加哥政府规定只要气温攀到90华氏度(约32.2摄氏度)以上,芝加哥义工将不时造访老人与体弱多病者。

北欧人只要气温超过35℃,他们就可以放假休息,而且为了不影响劳动者的积极性,这些国家还把热假作为法定的带薪休假写进了劳动法。

芝加哥:建立独有的高温应急机制

在1960年,芝加哥发生了高温袭击城市的“热浪”灾害,短短4天内约有700人失去生命,这些人绝大多数是社会弱势群体,他们无家可归也没有足够多的钱可以得到更舒适安全的降温保护。在这次热灾之后,纽约大学教授肯林堡在研究芝加哥10年前的惨痛教训后指出,“必须将热浪作为社会灾难问题看待。热浪是一种特别的灾难,因为主要针对穷人。”芝加哥也因此建立了一套自己的高温应急机制,令美国多个城市效仿。

芝加哥政府规定只要气温攀到90华氏度(约32.2摄氏度)以上,芝加哥义工将不时造访老人与体弱多病者。如果温度达到105华氏度(约合40.6摄氏度)以上,全市启动紧急计划,所有市政建筑都进入24小时制冷状态,免费开放供市民乘凉。

纽约:无微不至的高温关怀主义

面对热灾,纽约在全市建立了338个“凉爽中心”,这些中心就是具有制冷设备的大型室内场所,它们一般设在老年人活动集中区、社区公共场所,让没有条件享受空调冷气的穷人,可以在此躲避高温酷暑天气;而政府为了让更多的市民知道凉爽中心的所有具体地址,除了在各大媒体和网站上详加指点外,更是动用财力印刷了“防暑手册”,该印刷品中不仅包含338个凉爽中心的详细信息,更有针对防暑抗高温、节电等生活信息,更为体贴的是,在华人集中区这些印刷品是以中文呈现的。除这些典型城市之外,华盛顿还免费向低收入者家庭发放电风扇,并保证流浪者庇护所的大门永远是敞开的。

北欧:气温超35度可享带薪“热假”

热假的做法源于欧洲,北欧人只要气温超过35℃,他们就可以放假休息,而且为了不影响劳动者的积极性,这些国家还把热假作为法定的带薪休假写进了劳动法。而中国的带薪休假,“薪”指的是死工资,不包括福利、提成等收入,因此中国式带薪休假,也就成为了实质性的扣薪休假。而从放假动机来看,欧洲各国是“以人为本”,为人民健康着想而放高温假,但中国的情况则是“以电为本”,要避开用电高峰,需要相关的工厂等休工、放假,劳动者因此可得到休息。



 
  发达国家的大城市一直把塑造城市的应急文化,提高市民和各种社会组织的应急意识和应急能力,作为城市危机管理系统建设的一项基础工程——这些基础工程和救助活动,都是针对为数众多的“穷人”。高温成为穷人的灾难,国家担负的责任将更加重大——如何用法律法规更好的保护劳动者、保护弱势群体、低收入人群,帮助穷人度过这特殊的灾难,是目前中国每个夏天必将面临的话题。而芝加哥、纽约等西方城市的先进经验理应成为学习的对象。

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