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  四年前,大连新港原油基地曾被环评点名;同样在三年前,紫金矿业每次在“绿色证券”核查中都高居黑榜。它们从未得到严惩,因而酿成了今天的事故——在连续爆发的重大环境污染事故面前,我们不得不面对的一个事实是,中国的环评机制目前正处于“有评无实”的尴尬局面。环保部作为环评制定和执行一方的权力范围决定了其软弱性,不但对违规企业惩罚力度过小。程序漏洞更降低了企业的污染成本。
  环评考察不周且无与时俱进 

2006年,原国家环保总局(即现在的环保部)对石化行业风险排查名单中大连的8个石化项目榜上有名。此次发生爆炸的大孤山半岛区域,当时就有5个石化、储油基地和原油码头上榜。在对大连30万吨级原油码头项目港址变更的环评报告中,原环保总局认为其为“环境风险评价专章深度不够,风险防范措施与风险应急预案不完善”,结果该项目就是本次爆炸事发地。


大连漏油事故
大连漏油事故事发地在四年前曾被环评点名

环评考察漏洞:“没有太多考虑陆地管道”

环评即环境影响评价,是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能对环境产生的影响(后果)进行的系统性识别、预测和评估。环评的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素。然而为什么四年前环评点过名,还造成现在大连的污染事故?

当时环评报告负责人之一、大连理工大学环境与生命学院环境评价中心的郑洪波曾对媒体披露,这是因为当时环评报告“没有太多考虑陆地管道”,在当年做环评时考虑的只是邮轮在海上碰撞带来的风险,包括和码头前沿的碰撞等问题,唯独没有特别针对陆地输油管道的评估报告。但其实当年的专家们在做环评报告的过程中,也已经认识到该原油码头存在的风险敏感点非常多,比如“保税油库因输油管线腐蚀破损、误操作等,均能引起突发性的大量溢油事故,油库火灾、爆炸也将造成大量溢油”。

专家称事故“不可预测” 专章修订落后于时代发展

但当时这些仅是作为提示,并未出现在环评报告里。如果说当年已经认识到环评报告专章深度不够,为何没有在之后进行修补?并且随着石化行业的发展,也没有针对新的、可能出现的问题再有进一步预估风险和后续审查?本就不完善的环评明显滞后于时代和问题的发展。

对此环评专家认为,在环评过程中,需要将所有的事故都预测到,这应该成为日后的目标。据了解,做这种石化类的环评报告书,都是根据国内外情况进行分析,然后推算出事故发生概率、若太大的话国家不会批复,但他也认为有些事故是“不可预测的”——除非把电关了、把油关了(即停工)。

  环评不够透明 

在大连石油爆炸事故发生地大孤山半岛区域,当年的规划环评至今没有公开,以至于外界根本无法知晓这个区域还存在哪些环境隐患,我们只能从2006年原环保总局的环评点名中“窥斑见豹”。


大连是有爆炸大孤山半岛区域
大连石油爆炸事故发生地大孤山半岛区域,当年的规划环评至今没有公开。

大连事故区域部分规划环评4年仍未公开

在大连石油爆炸事故发生地大孤山半岛区域,当年的规划环评至今没有公开,以至于外界根本无法知晓这个区域还存在哪些环境隐患。我们只能从2006年原环保总局的环评点名中“窥斑见豹”。比如,位于大连新港东南侧,与此次爆炸仅一路之隔的中国石油天然气集团大连石油化工公司的国家石油储备大连原油基地工程,就被认为环境风险评价专章深度不够,风险的防范措施和应急预案不够完善,环保总局的意见是“考虑到项目发生原油池火灾时,项目环境风险事故属于特别重大的环境事件,企业需要在后续项目实施中提高风险管理水平和强化风险防范措施,尽一切可能防治和杜绝项目发生大规模的原油池火灾事故”,而国储项目还要求“按最大可信事故设置防火墙和围堰,确保原油不外溢。并设置足够溶剂的消防废水池”。

紫金矿业“环境信息披露”3年无进展

同样在7月3日的紫金矿业污染事故中,对环保信息的不透明处理更为严重。早在2008年,环保总局就致力于“上市公司环境信息披露”制度的建立,目的就是通过对环境信息进行定期披露,给已上市的企业带来持续性的压力——但现实是,三年过去了,被寄予厚望的《上市公司环境信息披露办法》毫无进展。环保信息无法透明,原因在哪里?环保部官员透露,这跟环保部、证监会的合作停滞有关。

  上市公司环境监督措施有名无实 

2008年环保部联合证监会,推出“绿色证券”机制。环保部公布的上市公司环境黑名单中,人们总能在其中看到紫金矿业的名字。从三年前的“未通过上市环保核查”、“未完成限期整改”、再到前不久的“7·3污染事件”,紫金矿业犹如一面镜子,反映中国环评机制中的问题。


紫金矿业
2008年紫金矿业首次登上环评黑名单,直到事故发生都无整改措施。

紫金矿业钻审核漏洞:环评不过关仍能上市

作为环保部力推的环境经济政策之一,“绿色证券”是一系列环境监管措施的统称,专门针对高污染行业的上市公司,监督企业履行社会责任。这其中有三个环境门槛:“上市公司环保核查”、“上市公司环境信息披露”、“上市公司环境绩效评估”,其中第一项的核查,是推出时间最早也是运行机制最完善的一项。但是紫金矿业还是钻了这一项的漏洞。2008年2月第一批未通过核查的企业名单出炉,紫金矿业首次被列入黑名单。但这没有阻挡其上市之路。在环保部门的审核过程中,如果企业需要上市,但是未能通过环评,那么只要做出“限期整改”的承诺,就能够获得环保部的环评批文——只要拿到该批文,依证监会的文件,该企申请上市就会被通过。就是这个折中策略,让紫金矿业拿到了环保批文并于同年4月在A股上市。而在今年5月环保部公布上市环保核查督察结果之后,紫金矿业再次黑榜有名,但紫金矿业早已上市了。

环评缺乏权威性和约束力 修改法律程序异常复杂

环评、绿色证券机制显然不够约束力,需要提升到法律层面才对环境污染的企业有进一步的约束。但困难也在于:对于上市公司环境信息的强制性披露,涉及到相关法律的修改。中国政法大学民商经济法学院曹明德教授曾经分析过这个问题。他举例说,公司法中对于上市公司信息披露的条文,刑法中对违反环境信息披露的相关责任人的刑法,都是由全国人大常委会或者全国人大制定的,想要对这些法律进行修改,程序非常复杂。

  惩罚太轻 执法不力 

四年前就被多次环评点名的大连原油码头、多次在环评风暴中登上污染黑榜的紫金矿业,为什么可以如此顽固以至于不酿成重大事故不罢休?原因就在于中国环评机制中执法环节的缺失。


环评
2005年最大环评风暴点名三峡金沙江洛溪渡水电站违规。

环评
原国家环保总局副局长潘岳在环评现场。

环评惩罚太小:亿元大项目污染仅罚5-10万

先回顾下2005年5月那次史无前例的“环评风暴”。三峡金沙江溪洛渡水电站等3个电站有30个违法开工项目,环保总局透露这30个违法开工项目虽然全部接受了行政罚款,但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”,但最高的罚款10万元,最低的则为5万元。对投资数十亿元的特大电站项目,这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力?惩罚力度偏小实际上反映出的是环保部门对普通环保违规企业还普遍缺乏直接有效的管制手段。

由于缺乏基本的权威性,甚至在某些地方还发生环保监察执法过程中,工作人员被企业围攻的行为,也由于缺失权威性一些地方环保部门跟污染企业需要商讨罚款数额,在其中讨价还价,“罚款多少还要企业说了算”。按照法律经济学的观点,守法成本高、执法成本高,必然要求违法成本更高,这样才能有效遏止违法,给环境违法行为形成一定的威慑。但中国现实状况却截然相反。低成本违法,让越来越多的企业钻污染的空子。

环评仅仅是“橡皮图章”?

环评是不是“橡皮图章”?原国家环保总局副局长潘岳就曾经对环评报告未批准而开工建设(典型的未批先建)的诸多项目表示要“真抓实干、环评不是可有可无的东西”。但环境执法的阻力非常大,环保总局只能责令违法项目停建,如要进一步关停则必须要相关部门的配合,任何一个行政决定都具有执行的法律效应,如果这些工程项目拒不执行的话,环保总局可上诉法院请求强制执行。

中国政法大学环境法教授王灿发曾表示,虽然我国已颁布了《环境影响评价法》等相关法律,且各地上报进行环评的项目比利也很高,甚至达到85%-90%,但这个数字却有非常大的水分,因为很多环评不合格的项目被当地政府掩护起来了。因此在全国范围内,叫停未经环评就开工的项目,仅依靠环保部是不够的,也要各地的环保部门加强执法。

 


 
  目前在上市公司环保核查报告中,我们均无法看到污染企业排放了那些污染物、排放时间、排放强度、在哪里排放等具体信息。国家环保部环境规划院副院长王金南曾经说过,“每次看环评报告都觉得像是在看公司广告。”但是如果要求公司具体公开这些内容的话,其环保表现又将影响股价涨跌,这就成为有约束力的行为。因此,对于上市公司的环评信息公开、应该分析怎样公开、公开什么信息成为当下讨论的焦点所在,这些都需要尽快制定并出台相应的可操作的事实政策。

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编辑:王暐 视觉:陈子宇【更多精彩,请浏览网易探索频道】   

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