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  去年的哥本哈根气候峰会(COP15)在举世期待下,只抛出一份没有法律约束力的《哥本哈根协议》便草草收场,谈判各方都表示失望。在此后的一年里,谈判各方又重新坐回到谈判桌前,分别在德国波恩和中国天津展开了四次会谈,继续《京都议定书》和公约两条轨道下的谈判。而现在,我们又将迎来在墨西哥坎昆召开的新一届峰会(COP16)。这一年中气候谈判是否有进展,坎昆会议又是否有可能达成有法律约束的协议重新成为人们关心的话题。
  哥本哈根后一年来谈判的进展  

哥本哈根后一年来,各项谈判进展缓慢。发达国家仍没有明确承诺量化指标,谈判文本充斥诸多争议选项,甚至对谈判应该“双轨”体制还是还是“并轨”问题上分歧严重。气候谈判仅在在气候基金方面达成较多的共识。有NGO组织认为,今年的四场会谈下来,谈判进度比哥本哈根时甚至有所倒退。


气候谈判
天津谈判中,各国谈判代表虽然在一些技术性议题上有所推进,但是谈判的总体进程非常缓慢,关键议题仍然纠缠难解,各方相峙不让。

发达国家至今没有对其到2020年的量化减排指标作出明确承诺。

谈判的总体进程非常缓慢,关键议题仍然纠缠难解,各方相峙不让。

千疮百孔的谈判文本:一份文本数百个争议选项

 

在天津谈判之前,各国的气候谈判经历了三轮波恩谈判,表面上达成了有助磋商的谈判文本,一份70页的文案获得通过。但摆在各国代表面前的,是充斥着争议选项、堪称千疮百孔的谈判文本。这个文本其中包括有数百个括号说明,实际上也就有了众多的谈判备选方案——有NGO称之为“波恩大撤退”。而天津谈判的内容,便是期望逐步去掉这些括号说明——进一步淘汰目前为数众多的备选方案,以使坎昆谈判能够在一个可执行的范围内进行。但在天津谈判中,各国谈判代表虽然在一些技术性议题上有所推进,但是谈判的总体进程非常缓慢,关键议题仍然纠缠难解,各方相峙不让。摆在各国代表面前的,是充斥着争议选项、堪称千疮百孔的谈判文本。

 

发达国家仍没有明确承诺量化指标

 

《京都议定书》特设工作组谈判主要障碍,就是发达国家至今没有对其到2020年的量化减排指标作出明确承诺。当前发达国家提出的口头减排意向参差不齐,“一方面这些减排意向力度不足,远低于发展中国家的期望和科学的要求;另一方面也缺乏国际、国内立法支持,并没有成为发达国家的法定义务,还存在很大的不确定性。”

 

目前,美国参议院还未通过气候变化立法,奥巴马政府所提到2020年在2005年水平上减排17%的指标尚缺乏国内法律基础,甚至对在哥本哈根会议已经同意的“2度共识”问题上也有所退缩;欧盟也迟迟没有作出政治决断,放弃其对当前减排指标的附加条件;日本政府的更迭,也影响了其国内减排指标的立法进程。来自《公约》秘书处的分析显示,按照各方摆到谈判桌上的减排计划,根本不能满足政府间气候变化专门委员会(IPCC)评估报告提出的科学要求:全球升温不超过2摄氏度。

 

发达国家企图彻底抛弃《京都议定书》

 

另一方面,美、日等发达国家拒绝继续讨论《京都议定书》第二阶段承诺减排的内容,提出将减排承诺移至《哥本哈根协议》下讨论,激活《哥本哈根协议》。这无疑成为中方和很多发展中国家难以接受的条件。《京都议定书》和《哥本哈根协议》的根本区别在于:前者强调“共同但有区别的责任”,减排目标具有强制法律效力;而后者只是政府意愿声明,并不具备法律约束力;其次,前者对政府间减排量有明确数字,特别是发达国家减排量都较高;而后者则是各国自愿提出,并没有任何约束力。

 

唯一建树:各方同意建立气候基金

 

在资金方面,在哥本哈根后的谈判中达成的共识比较多。在长期资金支持问题上,为帮助发展中国家应对气候变化,目前各方已同意设立一个气候基金,在《公约》之下直接设立一只“长期合作行动”的气候基金。它将统筹所有资金的管理和来源,包括适应,包括技术和减缓。由于目前国际海事组织领导下的航海业减排谈判进展顺利,发达国家所承诺的向发展中国家在2010年提供300亿、在2020年前提供1000亿美元的资助资金有望从航海航空业的市场减排机制中得到一部分的保证。但目前的最大问题是,这个基金管理机构的设置,谁将成为董事会的一员,发展中国家是否真正持有公正、公平的管理权,仍然备受关注。

  中美之间的角力:隔空喊话 互绘楚河汉界   

从目前的形势看来,欧盟已经基本丧失在气候谈判的领导地位。于是作为全球排名前两位的温室气体排放大国,中国和美国被看成决定气候谈判成败与否的两个主要角色。而目前的问题是,美国希望通过将《哥本哈根协议》纳入联合国正式文件,从而彻底抛弃《京都议定书》“共同但有区别的责任”原则,让发展中国家与其承担相等或类似的减排责任。美国发言人还多次以“某些发展中大国”来称呼中国,试图将中国从“有区别”的一方扯向“共同”的一方。


气候谈判
作为全球排名前两位的温室气体排放大国,中国和美国被看成决定气候谈判成败与否的两个主要角色。
气候谈判
美国至今没有签署《京都议定书》,国内气候立法未获通过,承诺的减排量相当无力

互相指责减排目标

 

中方态度:要求发达国家特别是美国,承担碳排放的主要历史责任,率先大幅减排,同时向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设方面的支持。美国一味指责别人,而没有实际行动,只能说明它缺乏诚意,已成为影响谈判最终获得共识的最大障碍。中国坚持“共同而有区别的责任”原则,中国仍是发展中国家。中国的减排量不应纳入强制减排的法律约束范围。

 

美方态度:美国至今没有签署《京都议定书》,国内气候立法也未获通过,承诺的减排量相当无力,到2020年仅仅比1990年减排3%-4%。同时美国认为,中国作为目前世界上头号排放大国,不该将自己等同于其他发展中国家,中国的减排量也应纳入强制减排的法律约束范围。试图将中国从“有区别”的一方扯向“共同”的一方。美国希望将谈判引入自己的轨道,用美国的解释来定义《哥本哈根协议》,也暗含着将双轨谈判变一轨的意图。

 

关键问题:“三可”之争

 

“三可”是指对温室气体排放要可测量(Measureable),可报告(Reportable),可检验(Verifiable)。 巴厘行动计划中对“三可”问题有明确规定,对发达国家减排行动、向发展中国家提供资金、技术实现“三可”,对发展中国家接受发达国家资金、技术资助的减排行动实行“三可”。

 

一直以来,包括中国在内的发展中国家对于“三可”问题立场明确:得到发达国家资金和技术支持的减排行动,可接受“三可”。没有得到发达国家资金和技术情况下的自主减排行动,不接受“三可”。中国谈判代表团强调,对中国自主减排进行“三可核查”,是中国国家家主权的入侵。与此同时,中国也表现出一定的灵活态度,最终与基础四国的另外三个国家,即印度、巴西和南非一样,同意在清晰的指导原则和确保国家主权得到尊重的前提下,国内的自主减排行动可以接受国际“磋商和分析”。

 

而美国则认为,中国等发展中国家国内自主的减缓排放行动,也应遵循“三可”的要求。搞一个变相的“三可”,进一步加大发展中国家所要承担的义务。并且制定了一套相当细致的“国际咨询分析”的流程来规范发展中国家所有减排行动的执行——无论是否获得国际资助。美国代表团甚至在谈判桌上称,中国国内自主减排行动,即到2020年单位国内生产总值碳排放比2005年下降40%至45%的行动能否接受“三可”,是其履行向发展中国家提供气候变化资金援助义务的前提。美国此举目的在于迫使其他发展中国家向中国施压,从而孤立中国。

  坎昆大会看不见终点  

美国指摘中国忽视《哥本哈根协议》的政治共识;中国批评美国不仅没有为气候变化做出应有贡献,反而要求发展中国家做得更多——热热闹闹的天津会议没有就关键议题取得任何实质进展。而这次会议更多的是为坎昆准备大会平衡的一揽子“决定”。从联合国到主要缔约方,都对坎昆决定的构想提出了“建议”。包括NGO在内的气候谈判参与方,都将达成公平、雄心和有法律约束力的气候协议的希望似乎都放到了2011年南非会议上。这使得坎昆大会无比尴尬。


气候谈判
在坎昆会议上达成有法律约束的协议已基本无望。

无望达成具法律效力的协定

 

根多数缔约方为年底的坎昆会议定下了初步基调称,努力达成“平衡的一揽子”成果。但是由于发达国家和发展中国家对此基调理解各异,年底的坎昆会议是否能达成“如愿”的决定还未可知。国际环保组织WWF气候政策专家杨富强对本报解释说,所谓两个工作组谈判的平衡,实质上是指向美国乏力的减排承诺和《京都议定书》第二承诺期问题影响了平衡。

 

在今年的四轮会谈中,AWG-LCA的工作并非逐条谈判,而是几乎“重写”整个70页的谈判案文。“重写”就不是去掉方括号(未获共识的分歧内容),而是逐章摘录已经达成共识的条款,对可能达成的内容则将分歧之处进行改写,而去掉无法取得共识的部分。而AWG-KP的谈判,则是要将主席案文升级为谈判案文。但是如此起草的大会决定是否遂人愿将被打上问号。有NGO人士表示,发达国家所说的这种所谓的“平衡”实质上可能是一种退步。在这样的背景下,要想在坎昆会议上达成有法律约束的协议已基本无望。

 

气候基金和技术转让领域或有成果

 

设立全新的全球气候基金是坎昆会议可能达成的重要成果。目前各方已同意设立一个气候基金,在《公约》之下直接设立一只“长期合作行动”的气候基金。在哥本哈根大会上,发达国家承诺2010年到2012年每年筹款300亿美元作为快速启动资金,帮助发展中国家应对气候变化。因此,300亿美元快速启动资金是坎昆会议能否取得成果的最重要标志,也是发达国家和发展中国家重建信任的重要因素。

 

国际社会在技术转让方面有一定的谈判基础,只要发达国家拿出足够的诚意,相信在坎昆会议上能够就相关问题达成阶段性成果。


 
  哥本哈根后一年时间里,气候谈判并没有取得太多进展,实际上这也是对我们来说并不意外的结果。外媒打趣UNFCCC(联合国气候变化框架公约)的名字里有三个C,是不是意味着要经历三届大会(哥本哈根Copenhagen,坎昆Cancun,开普敦Cape Town)才能达成协议呢?事实上,环保NGO联合组织CAN发布的对一揽子决定的设想里,已经把达成“公平、有雄心、具有法律约束力的协议”的目标年定在了2011年。CAN认为,坎昆需要为明年再南非开普敦举办的COP17会议设立一个清晰的远景和达成协定的共识——这也是目前我们仅有可以期待的。距离《京都议定书》2012年的最后期限不足两年,留给谈判者们的时间已不多。

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编辑:董凌 视觉:陈子宇
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